文/刘雪菲 中国（深圳）综合开发研究院 港澳及区域经济研究所2022年1月12日，香港特区政府行政长官林郑月娥出席第七届立法会行政长官答问会，公布政府架构重组方案（以下简称“重组方案”）。在2021年10月发布的施政报告中，林郑月娥提出了政府架构重组的初步方向。主要包括设立文化体育及旅游局、分拆运输及房屋局、扩大创新及科技局为创新科技及工业局、重组民政事务局为青年及地区事务局等。林郑月娥指出，立法会答问会上提出的“重组方案”，“经过了三个月的内部讨论和参考了持份者的意见”，将“交由3月27日当选的候任行政长官考虑是否在下届政府实施。”一、政府架构重组涉及面广、调整幅度大本次政府架构重组方案，除公务员事务局和教育局两个政策局的工作及架构维持不变外，其他政策局均有不同程度的调整。其中涉及架构转变的有商务及经济发展局、文化体育及旅游局、环境及生态局、医务卫生局、民政及青年事务局、房屋局、运输及物流局；涉及工作范畴调配的有政制及内地事务局、发展局、财经事务及库务局、劳工及福利局、保安局。调整和调配的方式比较多元，如增设、分拆、更名、重组、改组、扩展、整合等。涉及面广，调整幅度大，一定程度上是对政府架构的总体调整。表1 香港特区政府架构重组方案//资料来源：根据香港特区行政长官办公室网站资料整理。如果“重组方案”落地实施，特区政府架构将由目前的“三司十三局”增加为“三司十五局”，增加的两个政策局一为增设，一为分拆。其中9个政策局由政务司司长监督，数量与重组前相同；6个政策局由财政司司长监督，比重组前增加了两个。重组前后的特区政府架构比较如下。表2 重组前后特区政府架构比较//资料来源：根据香港特区行政长官办公室网站资料整理。图1 行政长官建议香港特区政府架构（部分）重组示意图，2022二、政府架构重组旨在提升管治效能国安法实施和完善选举制度之后，香港政治社会发展趋于稳定，呈现由乱及治向由治及兴的发展趋势。当此之际，提升政府管治效能，推进香港经济社会发展、改善民生成为当务之急。这是香港的社会民意和广大民众的共同愿望。这一认识判断，在施政报告中已经充分体现体现，北部都会区建设就是基于解决香港深层次矛盾、实现良政善治而提出。具有良好管治效能的政府，是实现这一目标的充分必要条件。正如林郑月娥所说，“‘工欲善其事、必先利其器’，理顺的政府架构将有利于推动政策创新和提升管治。”“重组方案”因应国家“十四五”规划纲要赋予香港的新定位，增设文化及体育旅游局，以推进香港发展成为中外文化艺术交流中心；分拆运输及房屋局后，运输及物流局将专注运输基建和物流业发展，以巩固并提升香港国际航运中心和国际航空枢纽地位，房屋局则聚焦土地发展和房屋供应，更好保障香港社会民生。这些问题，要么是关系香港核心竞争力的关键问题，要么是解决香港深层次矛盾的关键，既是中央对特区政府施政的基本要求，也是香港社会对特区政府的期望。只有提高政府管治效能，才能实现上述目标。“重组方案”体现了“管治效能”优先这一核心理念。三、回归后特区政府架构已经进行多轮重组特区政府奉行“小政府、大市场”的管治理念。经济发展多依靠资本和市场。其自由市场经济制度受到全球认可，但施政效能不高也受到诟病。由于历史发展的客观因素，香港深层次矛盾不断累积，许多经济社会问题迫切得到有效解决。为此历任特首都在政府架构方面做过“手术”，以求提高治理水平。2002年，时任行政长官董建华推行“高官问责制”，将政府高层官员全部列入“问责”范围，司长和局长改为合约聘任，接受问责，承担决策过失等责任。配合“问责制”的实施，行政长官重新明确岗位职责、精简政府架构、合并重组政策局，由政务司、财政司、律政司司长统领11个政策局。2008年，时任行政长官曾荫权进一步加强“问责制”，对行政架构进行改组，成立发展局统筹规划、保育和基建相关工作，将政府架构改为“三司十二局”，并加设副局长及政治助理职位。2012年，候任行政长官梁振英提出“三司两副司十四局”的重组建议，被立法会否决。其中设立创科局（前称“科技及通讯局”）的提议，需要在立法会通过职权转移决议、通过人事编制委员会批准、获得财务委员会拨款并完成最后表决等系列程序表决后才能正式通过。历时三年，创新科技局方于2015年正式成立，政府架构因此改为“三司十三局”。本次“重组方案”延续了增加政策局数量的重组方向，同时部门职能调整占了相当大的比例。表明特区政府架构调整总体上朝着强化政府功能的方向发展。与以往不同的是，本次“重组方案”在立法会不会有太大阻力，实施与否主要看2022年3月当选的候任行政长官。四、“重组方案”值得持续观察重组政府架构在香港并非新鲜话题。历届特首重组思路的提出都会引起各界人士的强烈反响。一方面，重组政府架构意味着成本增加，拆分政府部门意味着职权相对分散。扩充和重组政府架构的关键是能否优化行政业务流程、提升管理效能,否则易形成“官冗”现象。另一方面，合并重组政府架构需要尽可能善用资源、灵活配合不断转变的施政需求，提升管理灵活性。精简管理架构仍需要配合其他管治措施“多管齐下”。本次“重组方案”在多大程度上能够实施，实施后特区政府的管治效能能否有所提升，值得持续观察。